Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «Нарушения бюджетного законодательства и ответственность за них». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.
Неэффективное использование бюджетных средств определяется Федеральным казначейством, исходя из статей 34, 162 БК РФ, как достаточно субъективная, оценочная категория. Неэффективным считается использование бюджетных средств с превышением объема, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата), или недостижение результата, установленного при предоставлении бюджетных средств, с использованием определенного при предоставлении объема бюджетных средств.
В пункте 23 постановления Пленума ВАС РФ от 26 февраля 2009 года № 17 указывались случаи, когда конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств. О неэффективном расходовании можно говорить, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Казалось бы, к бюджетным и автономным учреждениям, не относящимся к участникам бюджетного процесса в силу определений, данных в статье 152 БК РФ, применить этот принцип нельзя, тем более что средства субсидий, которые получили эти учреждения, уже не являются бюджетными.
Как определить эффективность эксплуатации ОС?
Прежде чем увеличивать эффективность использования ОС, нужно правильно определить этот показатель. Анализируется он на основании четырех значений:
- Структура основных средств. Нужно высчитать, сколько в процентах занимает оборудование, которое постоянно эксплуатируется и приносит прибыль, от общего объема ОС.
- Первоначальные характеристики объектов ОС. К первоначальным характеристикам относится степень надежности, срок эксплуатации, степень автоматизации, пригодность к ремонту. На их основании определяется целесообразность приобретения того или иного оборудования.
- Состояние ОС на текущее время. Требуется оценить срок эксплуатации машины, степень ее износа, возможности обновления.
- Степень использования ОС. На предприятии могут располагаться ОС, которые приносят прибыль только теоретически. Нужно учитывать, что такое оборудование используется не в полную силу.
Рациональное использование бюджетных средств и условие повышения их эффективности
Известно, что рациональное использование бюджетных средств на практике осуществляется на основе заранее определенных законом принципов. К данным принципам относятся целевое распределение бюджетных средств, высокоэффективное их использование, соблюдение режима экономии, а также бюджетной дисциплины, условия повышения их эффективности. Соблюдение этих принципов создают большие возможности для эффективного, рационального и бережного использования бюджетных средств.
Анализ сложившейся финансовой ситуации показывает, что использование бюджетных средств, имеют свои иррациональные аспекты, которые можно свести к следующему:
− В результате финансирования второстепенных затрат из бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, опаздывает финансирование предусмотренных первостепенных объектов.
− Под административным воздействием местных представителей хокимиятов средства, предназначенные для социальной сферы, направляются на затраты не предусмотренные в бюджетных параметрах.
− Постоянное увеличение бюджетных лимитов, предусмотренных на заработную плату, хозяйственные нужды.
− Перевод бюджетных средств, предназначенных социальной сфере из одной статьи в другую и незаконное их использование.
Широко распространенным и не законным приёмом использования денежных средств, предназначенных для финансирования социальной сферы, является направление данных денежных средств на строительные, ремонтные объекты, покупку автомобилей, проведение ненужных мероприятий. Все это приводит к серьезным отрицательным результатам при выплате зарплат, социальных пособий, стипендий, при обеспечении медикаментами, горюче-энергетическими ресурсами учреждений здравоохранения.
По нашему мнению, иррациональное использование бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, есть результат попустительства руководителей финансовых органов и их нежелание противостоять руководителям местных хокимиятов при безадресном использовании данных средств. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что в результате выполнения непосредственных обязанностей, возложенных на главное управление ревизии и контроля Министерства финансов и на их местные органы, а также использования ими своих полномочий в последнее время наметились положительные тенденции в сфере рационального использования бюджетных средств, предназначенных социальной сфере, а так же повысилась ответственность и статус финансовых органов, руководителей и должностных лиц учреждений социальной сферы. Снизилось нерациональное использование денежных средств, своевременно стали финансироваться приоритетные расходы социальной сферы.
Вместе с тем, результаты проведенного анализа свидетельствуют, что допускаются нерациональное использование бюджетных средств, направленных на финансирование социальной сферы, а в учреждениях социальной сферы продолжаются сверхлимитное использование средств, нарушаются штатные расписания по вине руководителей и должностных лиц.
Все это приводит к нежелательным последствиям не только при планировании бюджетных затрат, но и способствует нерациональному использованию бюджетных средств. Нерациональное использование бюджетных средств можно свести к следующему:
− Своевременное необеспечение наличными деньгами и опаздывание первостепенных выплат (заработной платы и выплат приравненных к ней, социальных выплат и стипендий);
− Несоблюдение лимитов в бюджетных параметрах, смете расходов приводит к лишним затратам в сфере заработной платы, коммунальной службы и хозяйственной деятельности;
− Осуществление непредусмотренных затрат в смете расходов учреждений социальной сферы, неэффективное и неадресное использование бюджетных средств;
− Не соблюдение руководителями и должностными лицами штатно сметной дисциплины, использование лишних штатных единиц, необоснованное повышение заработной платы, выдача заработной платы неработающим сотрудникам;
− Допущение материально ответственными лицами недостачи материальных ценностей и их расхищение;
− Нужно отметить, что на практике при капитальном строительстве за счет бюджетных средств наблюдается выполнение подрядными организациями сверхлимитных работ, удорожание индекса и как результат удорожание стоимости строительных объектов.
− Кроме этого, в данных случаях, связанных с проведением тендеров, не соблюдается установленный порядок.
По нашему мнению, в последующие годы для недопущения подобных ситуаций в тендерах, проводимых на местах, нужно обеспечить присутствие в рамках лимитов в соответствии порядком, существующим на практике. Кроме того, после того как будут определены адресный список строительства и проведен тендер необходимо каждый строительный объект финансировать через специальные депозитные счета в соответствии с удорожанием индекса цен. В целях рационального использования бюджетных средств, направленных на финансирование социальной сферы, не в достаточной мере анализируются целевое и эффективное использование денежных средств. Особенно, это касается тех ситуаций, когда после полного финансирования первостепенных затрат не уделяется должного внимания принятию кардинальных мер в отношении финансирования других групп затрат. Как показывает практика, до того как первостепенные затраты в рамках лимита не профинансированы, необоснованно допускается финансирование затрат 3–4 групп или перевод денеж��ых средств на непредусмотренные услуги, продукцию и оборудование. Кроме этого, после того как утверждаются затратные сметы организаций социальной сферы и несмотря на то что в договорах указывается в рамках лимита помесячные расчеты затрат на коммунальные услуги, газ электроэнергию и то что за эти услуги не выделены дополнительные суммы в некоторых областях, данные требования полностью не выполняются. В результате этого появляется кредиторская задолженность. В этом процессе не обеспечивается лимитная дисциплина, не принимается во внимание тарифы и действительные потребности.
Как показывают наши исследования появления кредиторской задолженности в продовольственной сфере и в сфере медикаментов связано с получением продукции через посредников. Здесь оказывают влияние чрезмерные надбавочные продукции устанавливаемые посредническими организациями, при покупке у них продовольственных товаров и лекарственных препаратов. По нашему мнению, нельзя говорит о должном проведении сопоставления цен и контроля ценообразования, мониторинга цен. И как в следствие этого происходит нерациональное использование и дефицит бюджетных денежных средств, направленных в социальную сферу.
Вышеизложенные факты свидетельствуют о том, что специалисты социальной сферы не в достаточной мере уделяют внимание на проблему рационального использования бюджетных средств. Рациональное использование бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, являются самым важным условием эффективного их использования. Для достижений этой цели необходимо, как нам представляется, осуществить ряд мероприятий. Во первых, для избежания безадресного использования данных денежных средств, предотвращения неэффективного использования, необходимо применить соответствующие меры, а также внести изменения в систему наказания за подобные финансовые несоответствия.
Дело в том, что в результате несоблюдения установленных норм, в частности, бюджетной дисциплины, происходит в конечном итоге нерациональное использование бюджетных средств. И как в следствие этого наказания или привлечения к ответственности руководства или должностных лиц, основано на излишнем гуманизме. Если на практике будет и впредь продолжать работать настоящий механизм наказания должностных лиц за нерациональное использование бюджетных средств то нельзя надеяться, что в области использования бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, будут изменения в положительную сторону.
Причина этого, по нашему в следующем:
- Во первых, степень штрафов, налагаемых на должностных лиц за нерациональное использование бюджетных средств, направленных на социальную сферу не связано непосредственно с объемом нерационально использованных бюджетных средств, выявленных в соответствующих условиях.
- Во вторых, при обнаружении нерационального использования бюджетных средств, наложение на должностных лиц штрафа в размере от 5 до 10 кратного размера минимальной зарплаты не оказывает существенного влияния на их материальное или финансовое положение. Вот поэтому установленный на практике потолок штрафа за нерациональное использование бюджетных средств не дает желаемого результата.
- В третьих, в одном случае полное, в другом случае частичное взимание штрафа, связанный с уровнем заработной платы лица нарушившего закон, не играет решающей роли в обеспечении эффективности использования бюджетных средств.
Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо подчеркнуть, что целесообразно внести соответствующие изменения в механизм наказания или привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших финансовые ошибки, которые могут привести к нерациональному использованию бюджетных средств, направленных на социальную сферу.
>Неэффективность использования бюджетных средств
- 13 октября 2014
- 8397
Критерии неэффективности расходования средств
На практике основным критерием эффективности действий учреждения при расходовании бюджетных средств является соблюдение процедур и мер контрактной системы в сфере закупок. Все требования законодательства о контрактной системе направлены на повышение эффективности закупок (ст. 1 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Кроме того, закон прямо указывает на принцип эффективности закупок как на один из принципов контрактной системы (ст. 6 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
Важно учитывать, что и Росфиннадзор неприменение процедур закупок, которое привело к ущербу для заказчика, рассматривает как нарушение обязанности по соблюдению принципа эффективности и как признак неэффективного использования бюджетных средств (письмо Росфиннадзора от 27 апреля 2009 г. № 43-0.1-07-25/1813).
Однако контролеры в каждом конкретном случае могут руководствоваться опытом предшествующих проверок либо собственной оценкой. Стоит отметить, что Росфиннадзор старается обобщать опыт и классифицировать выявляемые нарушения в своих внутренних документах. Как правило, к признакам неэффективного использования бюджетных средств органы внутреннего финансового контроля относят* следующие действия:
- нарушение порядка контрактной системы в сфере закупок;
- приобретение товаров (работ, услуг) по завышенным ценам (выше среднерыночных);
- приобретение невостребованного оборудования, инвентаря и иных материальных ценностей, которые не будут использоваться;
- расходование средств без результата;
- расходование средств сверх установленных норм даже в случае получения требуемого результата;
- оплату штрафов, пеней, неустоек на возмещение вреда, допущенного по вине учреждения*;
- неоправданное авансирование, в том числе перечисление денежных средств контрагентам с непогашенной дебиторской задолженностью или непринятие мер по взысканию просроченной дебиторской задолженности;
- непогашение учреждением собственной задолженности при наличии денежных средств, а также неиспользование выделенных ЛБО при наличии потребности в них;
- приобретение товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества.
Однако суды отмечали, что классификаторы нарушений, применяемые в своей практике органами внутреннего финансового контроля, носят исключительно рекомендательный характер (постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 октября 2013 г. № А06-4500/2012).
По мнению судов, неэффективным расходованием бюджетных средств может быть признана только конкретная операция при условии, если контролеры докажут, что учреждение имело возможность выполнить задачу с использованием меньшего объема средств или достигнуть лучшего результата (постановление Пленума ВАС РФ от 26 февраля 2009 г. № 17 и определение ВАС РФ от 22 сентября 2011 г. № ВАС-11976/11).
В настоящий момент органы государственного внутреннего финансового контроля не имеют единой методики проверок эффективности расходования бюджетных средств. Поэтому они зачастую используют методологию аудита, разработанную органами внешнего финансового контроля (Счетной палатой РФ).
Внутренний стандарт Счетной палаты РФ СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств», утвержденный решением коллегии Счетной палаты РФ (протокол от 9 июня 2009 г. № 31К (668)), устанавливает, что эффективность должна оцениваться по трем основным параметрам:
- экономичность;
- продуктивность;
- результативность.
Стандарт определяет, как именно по итогам аудита эффективности на основании оценки этих параметров формировать выводы и рекомендации.
Счетная палата РФ подробно регламентирует порядок действий, сбора и анализа информации при проведении аудита эффективности и его особенности по сравнению с другими ревизиями. Использование методологии Счетной палаты РФ и даже некоторых контрольных процедур поможет учреждению организовать действенный внутренний контроль над эффективностью расходования средств бюджета.
Любое нарушение предусматривает ответственность. На кого она возлагается в случае неправильных расходов бюджетных средств?
В первую очередь, на саму организацию. Юридические лица могут быть оштрафованы, а их деятельность приостановлена.
Во-вторых, на конкретное должностное лицо. Человек может получить штрафные санкции, направление на принудительные работы, лишиться права на занятие конкретных должностей либо даже лишиться свободы на определенный законом срок.
Таким должностным лицом чаще всего является руководитель как ответственный за экономические вопросы. Его подпись обязательна на всех важных финансовых документах – без нее они не повлекут за собой правовых действий. Но иногда вместо руководителя бумаги подписывает уполномоченное лицо, например, заместитель. Если право подписи ему передано официально, то и отвечать в случае нарушений придется ему.
ВАЖНО! Юридическая ответственность за нарушение цели применения бюджетных средств возлагается на то лицо, чья подпись на финансовых документах повлекла соответствующее действие.
Квалификация нецелевого расходования бюджетных средств
Понятие «нецелевое использование бюджетных средств» установлено ст. 306.4 БК РФ. Из положений данной статьи следует, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Для определения нарушения бюджетного законодательства, в том числе нецелевого использования бюджетных средств, в каждой конкретной ситуации необходимо выявить несоответствие факта осуществления финансово-хозяйственной операции конкретным положениям нормативных правовых актов и иных документов, повлекшее данное нарушение, и привести полные доводы в подтверждение выводов о нарушении (Письмо Минфина РФ от 21.01.2014 № 02-10-11/1763). Анализируются все несоответствия, которые можно отнести к доказательствам допущения нарушения бюджетного законодательства, а также условия проведения неправомерной операции, первичная документация, подтверждающая ее состав. На основании указанных данных по конкретной ситуации лицами, осуществляющими контрольные мероприятия, определяются конкретные нарушения бюджетного законодательства.
С учетом того, что положения законодательства РФ в части изъятия бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, применяются к получателям бюджетных средств, по мнению Минфина, указанные положения не могут распространяться на бюджетные и автономные учреждения, так как указанные учреждения не являются участниками бюджетного процесса и получателями бюджетных средств (Письмо от 20.02.2013 № 02-13-06/4594). Вместе с тем поскольку субсидии из бюджетов бюджетной системы РФ предоставляются бюджетным и автономным учреждениям на реализацию определенных мероприятий, выполнение задач и целей в соответствии с договором (соглашением), заключаемым между органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении учреждения, и учреждением, по мнению Минфина, в случае использования учреждением субсидии не по целевому назначению (нарушения целей и условий, установленных договором (соглашением)) соответствующие средства могут быть взысканы в судебном порядке.
В качестве примера нецелевого использования бюджетных средств можно привести следующие.
Своевременное пресечение неправомерного использования бюджета входит в компетенцию контролирующих органов – Счетной Палаты и Российского финансового надзора.
При осуществлении проверки целевого использования бюджетных средств применяется особый порядок:
- Проверка начинается с изучения финансовых и иных документов, связанных с расходом бюджета на нужды предприятия:
Финансовый учет позволяет выявить как непреднамеренные, так и намеренные ошибки с подсчетами использования бюджетных средств. Санкции представлены устным предупреждением, выговором, отстранением от должности или материальным возмещением ущерба. Выявленные уголовные преступления рассматриваются в суде по особой процедуре.
Отправление сотрудника в командировку – обычная практика госучреждений. По закону командировочный должен получить определенную сумму, которая берется из бюджета компании.
Работодатель обязан возместить сотруднику следующие расходы:
- Оплата проживания в квартире, отеле. Также командировочному может быть предоставлена комната в общежитие.
- Затраты на поездку. В зависимости от способа передвижения, речь может идти о покупке билетов на поезд, самолет, оплате бензина и т. д.
- Суточные. Включают в себя расходы на питание, отдых и т. д.
- Прочие расходы. К ним относится получение консульского пропуска, визы и т. д.
Вышеперечисленные расходы возмещаются сотруднику сразу же по возвращении из командировки. Чтобы получить полную компенсацию, он должен представить работодателю отчет, приложив к нему чеки, билеты и т. д. И нередко расходы командировочного покрываются в большем объеме.
Критерии неэффективности расходования средств
На практике основным критерием эффективности действий учреждения при расходовании бюджетных средств является соблюдение процедур и мер контрактной системы в сфере закупок. Все требования законодательства о контрактной системе направлены на повышение эффективности закупок (ст. 1 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Кроме того, закон прямо указывает на принцип эффективности закупок как на один из принципов контрактной системы (ст. 6 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
Важно учитывать, что и Росфиннадзор неприменение процедур закупок, которое привело к ущербу для заказчика, рассматривает как нарушение обязанности по соблюдению принципа эффективности и как признак неэффективного использования бюджетных средств (письмо Росфиннадзора от 27 апреля 2009 г. № 43-0.1-07-25/1813).
Особенности понятия нецелевого применения средств
Процесс распределения бюджетных средств в России контролируется Бюджетным кодексом РФ. 38-я статья данного документа гласит, что деньги нельзя выделить без уточнения цели, на которую они должны быть потрачены. Статья 306.4 БК РФ определяет, что любое уклонение от цели, указанной в документах, на основании которых выделены деньги, будет считаться нецелевым расходованием бюджетных средств. К таким документам относятся:
- Закон о бюджете.
- Свободная бюджетная роспись.
- Бюджетная смета.
- Договор о предоставлении субсидии.
- Соглашение.
- Другой правомочный документ.
Нарушением закона будет признано бездействие или действие, в следствие которого деньги пошли на другие цели, чем было заявлено в этих документах.
Главным виновником в нарушении цели расхода выделенных денег признаётся юридическое лицо, то есть организация, эти средства получившая. Но также к ответственности привлекут и конкретных должностных лиц. Деятельность организации могут приостановить и назначить её штраф, а персональным виновникам произошедшего грозит штраф, запрет занимать должность, принудительные работы, а в некоторых случаях и лишение свободы.
Виновным будет тот сотрудник организации, кто подписывал соответствующие документы, на основании которых были получены бюджетные средства или на основании которых они были неправильно расходованы. Чаще всего это руководитель организации или его заместитель.
Нецелевое использование бюджетных средств
Нецелевое использование бюджетных средств является самым распространенным и исторически первым из установленных составов нарушений бюджетного законодательства. В связи с этим данное нарушение бюджетного законодательства (а также одноименное правонарушение) заслуживает отдельного рассмотрения.
В значительном количестве источников подробно описана практика Государственного контроля Российской империи, который надзирал за законностью денежных операций государственных органов.
Ответственность за «расходование бюджетных средств на надобности, сметой не предусмотренные или сметой предусмотренные, но произведенное в размерах, превышающих исчисление по смете; расходование поступлений, подлежащих сдаче в доход казны; расходование специальных средств, депозитов, фондов и других внебюджетных средств на надобности, не соответствующие назначению этих средств» была установлена и с первых лет советской власти.
В Российской Федерации долгое время, при наличии установленных санкций за нецелевое использование, отсутствовало законодательное определение самого нецелевого использования бюджетных средств. Впервые оно появилось вместе с БК РФ в 1998 г.
Целевое использование бюджетных средств представляет собой направление этих средств на указанные при их выделении цели, а также отсутствие неправомерных действий, сопровождающих такое использование. Исходя из этого нецелевое использование бюджетных средств – использование (направление) их на цели, не соответствующие целям и условиям их получения, определенным соответствующими правовыми актами в установленном законом порядке.
Для характеристики нарушений использования бюджетных средств применяются также формулировки, производные от нецелевого использования бюджетных средств: неэффективное использование и неправомерное использование.
Существуют три законодательно утвержденных и сходных между собой определения нецелевого использования бюджетных средств, установленных БК РФ, УК РФ и КоАП РФ (схема 9.3), но правоприменение данных норм сталкивается с некоторыми проблемами.
Главная проблема, связанная с применением ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, – это сложность определения цели их выделения. Цель, как правило, выводится из документов, на основании которых осуществляется выделение средств бюджета.